Wydatki publiczne – czy „więcej” znaczy „lepiej”?

Czy zwiększając wydatki na wybrane zadanie publiczne poprawiamy jakość jego realizacji? Czy dodatkowe fundusze np. na ochronę zdrowia, rozwiążą wszystkie problemy obecnego systemu?

Jakość usług publicznych w Polsce pozostawia wiele do życzenia. W praktyce naszej polityki budżetowej jedynym remedium na taką sytuację jest przeznaczenie dodatkowych środków finansowych na wybrane zadanie. Zakładamy, że sam fakt zwiększenia wydatków na ochronę zdrowia, edukację czy też ochronę środowiska rozwiąże problem. Tak nie jest – bardzo często jedyne, co w ten sposób zyskujemy, to nadprogramowe wydatki w wybranych obszarach, które nie przekładają się na jakość i efektywność usług publicznych. Dlaczego?

7% PKB na zdrowie

Spójrzmy na przykład na ochronę zdrowia. W 2021 roku Sejm uchwalił zwiększenie nakładów na zdrowie do 7% PKB[1] (co przy wysokiej inflacji i szybko rosnącemu nominalnemu PKB oznacza bardzo szybki wzrost środków przeznaczanych na zdrowie). Przy obecnym stanie infrastruktury ochrony zdrowia oraz relatywnie niskiej liczbie lekarzy w relacji do mieszkańców, dodatkowych środków nie ma obecnie jak wykorzystać. Jedyną możliwością zagospodarowania tych pieniędzy od razu są wynagrodzenia personelu medycznego. Taki sposób zwiększenia wydatków na ochronę zdrowia może odbić się negatywnie na dostępie do świadczeń lekarskich – wzrost wynagrodzeń może doprowadzić do rezygnacji z nadgodzin lub też dodatkowych etatów.

To, czego zabrakło w tym planie strategii, to stopniowe zwiększanie środków na ochronę zdrowia. W 2023 roku mamy w Polsce ponad 80 wydziałów lekarskich. Większość z nich dopiero zaczyna funkcjonowanie i pierwsi absolwenci pojawią się za 4 – 5 lat (o ile obecna infrastruktura pozwoli na szkolenie ich). Oznacza to, że nawet samo budowanie nowych placówek ochrony zdrowia oraz ich wyposażanie w niczym nie pomoże ze względu na brak kadr.

Co zrobić z edukacją

Bardzo zbliżoną sytuację widzimy w edukacji – ubywa nauczycieli, poziom samofinansowania oświaty przez samorząd terytorialny stale rośnie, programy są przeładowane, a jakość obiektów również jest niezadawalająca. W przypadku oświaty po raz kolejny brakuje skutecznego planu reformowania sposobów nauczania oraz funkcjonowania szkół podstawowych i ponadpodstawowych. Sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej nie bierze pod uwagę specyficznych uwarunkowań części gmin, takich jak stopień skolaryzacji lub nauka dzieci uczących się poza gminą lub powiatem, w którym mieszkają. Szczególnie w ostatnich latach w edukacji widać efekty kolejnych reform; podwójne roczniki w szkołach i znaczące problemy z zatrudnieniem nauczycieli w szkołach nie mogą zostać rozwiązane poprzez przyznanie dodatkowych środków na oświatę – byłoby to rozwiązanie tymczasowe, które w dłuższym horyzoncie czasowym się nie sprawdziło.

Wprowadzony w 2016 roku program pomocy państwa w wychowaniu dzieci zakładał zwiększenie przyrostu naturalnego oraz wspomaganie rodzin w wychowywaniu dzieci za pomocą stałego świadczenia (tzw. 500+). Okazało się, iż pomimo corocznych wydatków na poziomie prawie 40 mld zł rocznie, jedno z założeń nie zostało osiągnięte, a drugie nie funkcjonuje prawidłowo. Przyrost naturalny z poziomu -0,15 (na 1000 mieszkańców) w 2016 roku spadł do -0,91 w 2019 i -3,79 w 2022 (znaczący spadek w latach 2020 – 2022 zapewne jest dodatkowo spowodowany epidemią COVID-19, rosnącymi kosztami utrzymania ze względu na inflację oraz być może sytuacją za wschodnią granicą). Świadczenia przekazywane rodzinom faktycznie poprawiły sytuację finansową (wskaźnik zagrożenia ubóstwem spadł z 17,3 % w 2016 do około 15,0% w ostatnich latach)[2], jednocześnie jednak doprowadziły do uzależnienia części obywateli od wypłacanej pomocy finansowej – pracodawcy od dłuższego czasy wskazują na negatywne skutki dodatkowych świadczeń społecznych. Oprócz oczywistego faktu dotyczącego proinflacyjnego wpływu transferów socjalnych widać również krótkowzroczność w planowaniu narzędzi mających pomóc przyrostowi naturalnemu. Zamiast przyjrzeć się usługom publicznym (dostępności przedszkoli, żłobków, stołówek szkolnych, itd.), zdecydowano się na wypłatę świadczeń.

Taką samą sytuację obserwujemy coraz częściej w samorządach – od kilku lat rokrocznie jednostki samorządowe otrzymują kilkanaście miliardów złotych jesienią jako dodatkowe dotacje, uzupełnienie subwencji lub w ramach jednego z rządowych programów inwestycyjnych. Za każdym razem są to środki jednorazowe, które w opinii donatorów mają rozwiązać problemy samorządów. Taki sposób działania zdecydowanie utrudnia planowanie inwestycyjne oraz wieloletnie.

Samorządy nie wiedzą, ile pieniędzy w danym roku otrzymają. Prowadzi to do sytuacji, w której planowanie, w szczególności planowanie inwestycji, jest utrudnione. Fakt, że dodatkowe transfery następują późna jesienią, oznacza brak możliwości sensownego wykorzystania środków w roku budżetowym.

Podobne przykłady obserwowaliśmy podczas pandemii COVID-19 (bardzo znaczące jednorazowe transfery finansowe do jednostek ochrony zdrowia, których często nie dało się efektywnie wydać w danym okresie), a także w niektórych programach operacyjnych.

Problem leży w rozwiązaniach systemowych

Dobrych (?) przykładów na to, że więcej nie znaczy lepiej, dostarcza też polski system wsparcia wsi i rolnictwa. Znaczące środki przekazywane co roku (około 50 mld zł)[3] kompletnie nie przekładają się na wzrost poziomu jakości życia na wsi oraz wzrost dochodowości rolników. Tym problemem zajmiemy się jednak innym razem.

Duża część tych problemów bierze się z niskiej efektywności wydatków budżetu środków europejskich – programy operacyjne były początkowo nastawione rozwój i infrastrukturę – miały umożliwić i ułatwić przyszły rozwój. Widzimy jednak, iż projekty finansowane ze środków UE zbyt często dotyczą zupełnie innych obszarów i ich wartość rozwojowa jest znikoma.

Oczywistym jest więc, iż brakuje przede wszystkim poprawnego planowania oraz przemyślanej, a nie pozornej, strategii wydatków publicznych. Każdy z powyższych przykładów, a także wiele innych, które obserwujemy na co dzień, można rozwiązać w inny i znacznie efektywniejszy sposób.

Problemem jest również sposób odbioru przedstawianych informacji. Zbyt często możemy zaobserwować komunikaty o tym, że „rząd dofinansuje” lub „państwo przekaże dodatkowe 4 miliardy” – odbiór takich wiadomości jest zazwyczaj jednoznacznie pozytywny bez wgłębiania się w szczegóły proponowanego rozwiązania.

Pieniądze to nie wszystko Wniosek z całości powyższych rozważań jest prosty, choć – jak się wydaje – nie dla wszystkich: samo zwiększanie nakładów środków publicznych (których przecież nie mamy w nadmiarze) nie zastąpi myślenia.

[1] Ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z r. 2021, poz. 1773

[2] Zasięg ubóstwa ekonomicznego w Polsce w 2022 roku (https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/ubostwo-pomoc-spoleczna/zasieg-ubostwa-ekonomicznego-w-polsce-w-2022-roku,14,10.html)

[3] Misiąg W., Misiąg J., Palimąka K., Rodzinka J., Skica T., 2021, Publiczne wsparcie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w świetle celów Wspólnej Polityki Rolnej UE i polskiej polityki rozwoju, Rzeszów.